Ce qui reste au Roi : la monarchie belge et la fonction d'unité

Introduction

Le 21 juillet commémore un serment. Le 21 juillet 1831, Léopold de Saxe-Cobourg prêtait devant les Chambres le serment d’observer la Constitution, geste fondateur d’une monarchie qui, dès l’origine, ne tirait sa légitimité que du texte auquel elle se soumettait. Cent quatre-vingt-quinze ans plus tard, la fête nationale reste attachée à cette scène, ce qui n’est pas indifférent : la Belgique célèbre non pas l’avènement d’un roi, mais son assujettissement à une loi fondamentale.

L’anniversaire tombe cette année dans un contexte particulier. La Chambre a ouvert, le 2 juillet, la voie à la suppression du Sénat1. Si l’opération aboutit, le pouvoir législatif fédéral, que l’article 36 de la Constitution attribue collectivement au Roi, à la Chambre et au Sénat2, ne sera plus exercé que par deux branches. La Couronne se retrouvera seule à côté d’une assemblée unique. La question de savoir ce qu’elle fait encore dans cet ensemble cesse alors d’être théorique.

Nous voudrions ici l’examiner sans les deux réflexes qui encombrent habituellement le sujet. Le premier consiste à défendre la monarchie par la tradition, argument qui ne dit rien de son utilité présente. Le second consiste à la congédier comme un vestige coûteux, argument qui ne dit rien de ce qu’elle occupe. Entre les deux, il y a une question de science politique : dans un État dont les mécanismes d’intégration s’affaiblissent, que fait exactement une institution qui n’a plus de pouvoir mais conserve une place ?

I. Ce que le droit lui laisse

Il faut partir de l’exactitude, car la matière se prête aux approximations. Le Roi, en droit belge, ne dispose d’aucun pouvoir personnel. La règle est posée à l’article 106 : aucun acte du Roi ne peut produire d’effet s’il n’est contresigné par un ministre, lequel s’en rend responsable3. Le contreseing n’est pas une formalité ; il transfère intégralement la responsabilité politique de l’acte au ministre qui l’appose. Corrélativement, l’article 88 dispose que la personne du Roi est inviolable et que ses ministres sont responsables4. Inviolabilité et irresponsabilité vont de pair avec l’absence de pouvoir propre : c’est le prix, et la logique, du système.

Les attributions que la Constitution énumère doivent se lire à cette lumière. L’article 96 dispose que le Roi nomme et révoque ses ministres5 ; en pratique, il nomme ceux que les partis ont désignés au terme de leurs négociations. Il sanctionne et promulgue les lois, sans pouvoir refuser sa sanction sans crise. Il dispose des forces armées, dont il n’a pas le commandement effectif. Il conclut les traités, que le gouvernement négocie. Chacune de ces prérogatives, prise isolément, semble considérable ; toutes sont neutralisées par le contreseing.

Un épisode a montré, en 1990, jusqu’où va cette neutralisation. Le roi Baudouin ayant fait savoir qu’il ne pouvait, en conscience, sanctionner la loi dépénalisant partiellement l’interruption volontaire de grossesse, le Conseil des ministres constata son impossibilité de régner au sens de l’article 93, exerça collectivement ses pouvoirs le temps de promulguer le texte, puis les Chambres constatèrent la fin de cette impossibilité6. La solution fut critiquée par une partie de la doctrine, qui y vit un usage détourné d’une disposition prévue pour d’autres hypothèses. Elle établit néanmoins une chose : un roi qui refuse de signer n’arrête pas la loi, il s’écarte le temps qu’elle passe.

Le tableau juridique est donc net. La Couronne ne décide de rien. Ce constat, souvent présenté comme un argument contre elle, est en réalité le point de départ du problème, et non sa solution.

II. Ce que la pratique lui a laissé

Car il subsiste un domaine où le Roi agit, et ce domaine ne figure pas dans la Constitution. La formation des gouvernements fédéraux s’organise, depuis des décennies, autour d’un enchaînement de missions royales : consultations personnelles du souverain, désignation d’un informateur chargé d’explorer les possibilités de coalition et d’en faire rapport, puis d’un formateur chargé de conduire la négociation et de présenter au Roi l’équipe issue de l’accord7. Aucun de ces titres n’a de fondement textuel. Ce sont des conventions, forgées par l’usage, que rien n’oblige à respecter et que tout le monde respecte.

L’ampleur que ce dispositif peut prendre s’est mesurée en 2010 et 2011. Les cinq cent quarante et un jours qui séparèrent les élections de la formation du gouvernement virent se succéder un informateur, un médiateur, un explorateur, des réconciliateurs, un collège de médiateurs, plusieurs formateurs et un commissaire royal8. Cette série peut se lire comme le symptôme d’une classe politique incapable de s’entendre, et ce n’est pas faux. Il reste que quelqu’un, pendant ces dix-huit mois, a continué de désigner des missions, de recevoir des rapports, de relancer un processus qui s’enlisait. Ce quelqu’un n’avait aucun pouvoir de décision. Il avait une fonction : maintenir ouvert un cadre de négociation que rien d’autre n’obligeait à rester ouvert.

Il faut se garder d’en tirer un éloge. Le Roi n’a résolu aucune de ces crises ; les partis les ont résolues, tard, sous la pression des marchés et de l’opinion. L’intervention royale n’accélère pas la formation, comme le montre assez la durée des épisodes récents. Ce qu’elle fournit est plus modeste et plus difficile à remplacer : un point d’entrée obligé, extérieur aux formations en présence, par lequel le processus doit passer et auprès duquel chacun rend compte.

III. Une hypothèse, et ses limites

Cette observation autorise une hypothèse qu’il faut formuler prudemment. La Région de Bruxelles-Capitale se trouve, au moment où ces lignes sont écrites, sans gouvernement depuis plus de six cents jours9. La formation d’un exécutif régional ne comporte aucune intervention royale : elle se joue entre partis, sous l’autorité d’un ministre-président sortant en affaires courantes, sans tiers institué. Le contraste avec le niveau fédéral, où les crises les plus longues ont fini par se dénouer, est frappant.

Il serait imprudent d’en conclure que la présence du Roi explique la différence. Le blocage bruxellois a des causes propres, tenant notamment à l’exigence d’une majorité dans chacun des deux groupes linguistiques, qui multiplie les points de veto dans une assemblée fragmentée. La comparaison souffre en outre d’un défaut de méthode : deux cas ne font pas une série, et la variable royale ne saurait être isolée de tout ce qui distingue par ailleurs les deux niveaux de pouvoir. L’hypothèse ne prouve rien.

Elle indique néanmoins une piste. Dans les systèmes de coalition très fragmentés, la difficulté n’est pas seulement de trouver un accord ; elle est de maintenir un processus quand aucune des parties n’a intérêt à faire le premier pas. La théorie du fédéralisme et celle des démocraties consociatives ont depuis longtemps souligné le rôle des mécanismes d’arbitrage et des acteurs situés hors du jeu partisan dans les sociétés segmentées10. Le Roi, dépourvu de pouvoir mais doté d’une position, occupe cette place. La question pertinente n’est pas de savoir s’il pourrait être remplacé — un président sans pouvoir exécutif, comme en Allemagne ou en Italie, remplirait la même fonction — mais de reconnaître que la fonction existe, et qu’elle ne peut être supprimée sans être reportée ailleurs.

IV. Le coût, et ce qu’il mesure

L’argument financier occupe une place démesurée dans le débat public, et il mérite d’être traité avec exactitude plutôt qu’écarté. Le budget fédéral consacre en 2026 quelque quarante-quatre millions d’euros à la fonction royale, montant qui recouvre la dotation du Roi et celle des membres de la famille royale, mais aussi la sécurité, l’entretien des palais et les déplacements diplomatiques11. Depuis le règne actuel, ces lignes sont regroupées dans un programme budgétaire unique, ce qui permet précisément de les connaître12.

Ce chiffre ne tranche rien. Rapporté au budget de l’État, il est négligeable ; rapporté à ce que coûterait une présidence protocolaire, il n’est pas évident qu’il soit beaucoup plus élevé. Sa véritable portée est ailleurs : la transparence budgétaire de la monarchie est récente, et elle est le produit d’une pression parlementaire continue. Elle illustre la trajectoire réelle de l’institution, qui n’est pas celle d’un pouvoir qui résiste, mais celle d’une fonction qui se laisse progressivement encadrer, mesurer et justifier. Une monarchie qui accepte d’être auditée n’est plus tout à fait la même institution que celle de 1831.

V. Ce que la question monarchique interroge vraiment

Le débat belge sur la monarchie souffre d’être posé en termes de régime. Faut-il une république ? La question a le mérite de la clarté et l’inconvénient de manquer l’essentiel. Elle porte sur la forme du chef de l’État, alors que le problème belge porte sur ce qui tient le pays ensemble.

Les instruments d’intégration fédérale se sont raréfiés. Les partis politiques sont scindés par communauté depuis les années 1970, de sorte qu’aucune formation ne se présente devant l’ensemble du corps électoral. L’espace médiatique est largement dissocié. Le Sénat, conçu en 2014 comme chambre des entités fédérées, est en voie de suppression. La première formation nationaliste flamande dirige le gouvernement fédéral, et son projet confédéral ne fait pas mystère de ce qu’il vise à terme. Dans cet ensemble, la Couronne est l’une des rares institutions qui ne soit pas dédoublée par communauté.

C’est ce qui rend le sujet malaisé. Défendre la monarchie parce qu’elle serait la dernière chose commune revient à lui confier une charge qu’aucune institution symbolique ne peut porter seule, et à faire de la faiblesse des autres liens un argument. À l’inverse, la supprimer sans avoir organisé ce qui prendrait sa place reviendrait à retirer un point d’appui à un édifice qui en compte peu, au motif exact qu’il en compte peu. Aucune des deux positions n’est satisfaisante, et c’est pourquoi le débat tourne en rond.

Conclusion

Il n’y a pas de réponse simple à la question de savoir si la monarchie belge est encore pertinente, et il serait malhonnête d’en proposer une. Ce que nous pouvons dire tient en trois propositions.

La première est que le Roi ne détient aucun pouvoir, que ce constat est acquis, et qu’il ne suffit pas à clore la discussion. La deuxième est qu’il exerce néanmoins une fonction, procédurale dans la formation des gouvernements, symbolique dans la représentation de l’État, et que cette fonction ne disparaîtra pas avec l’institution qui la porte : elle devra être assumée par autre chose. La troisième est que la question du régime — monarchie ou république — est moins urgente que celle des mécanismes d’intégration d’une fédération qui en manque.

Le serment de 1831 subordonnait le monarque à la Constitution. Cent quatre-vingt-quinze ans plus tard, l’institution a perdu tout ce qu’elle pouvait perdre en pouvoir et conservé une position. Certains la jugeront illégitime dans une démocratie, et l’argument s’entend. Nul ne peut toutefois prétendre qu’elle est vide, ni supprimer ce qu’elle occupe sans dire ce qui l’occupera ensuite. C’est, en définitive, la même exigence que celle qu’appelle la suppression du Sénat : distinguer l’institution de la fonction, et ne pas confondre le rangement avec la réforme.

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1. Voy. sur ce point notre analyse « Le Sénat belge à l’épreuve de sa suppression : de l’institution à la fonction », 15 juillet 2026. ↩
2. Constitution belge, art. 36 : le pouvoir législatif fédéral s’exerce collectivement par le Roi, la Chambre des représentants et le Sénat. ↩
3. Constitution belge, art. 106 : aucun acte du Roi ne peut avoir d’effet s’il n’est contresigné par un ministre, qui, par cela seul, s’en rend responsable. ↩
4. Constitution belge, art. 88 : la personne du Roi est inviolable ; ses ministres sont responsables. ↩
5. Constitution belge, art. 96, al. 1er : le Roi nomme et révoque ses ministres. ↩
6. Constitution belge, art. 93 (impossibilité de régner) ; sur l’épisode d’avril 1990 et les controverses doctrinales qu’il a suscitées, voy. les commentaires de droit constitutionnel belge relatifs à cette disposition. ↩
7. Sur les fonctions d’informateur et de formateur, dépourvues de fondement constitutionnel et issues de la seule pratique, voy. CRISP, Vocabulaire politique, entrées « informateur » et « formateur ». ↩
8. Sur la crise de formation de 2010-2011 et la succession des missions royales, voy. not. la chronique consacrée à cette législature dans la revue Pouvoirs, 2011. ↩
9. Situation de la Région de Bruxelles-Capitale à l’été 2026, telle que rapportée par la presse. ↩
10. Voy. not. A. Lijphart, Democracy in Plural Societies, New Haven, Yale University Press, ainsi que ses travaux ultérieurs sur les démocraties consociatives et les systèmes de coalition. ↩
11. Budget général des dépenses de l’État fédéral, exercice 2026, programme relatif à la dotation royale et aux dépenses liées à la fonction royale. ↩
12. Sur le regroupement des lignes budgétaires relatives à la monarchie dans un programme unique, voy. les informations publiées par la Monarchie belge et les commentaires budgétaires afférents. ↩